怎能限制供應(yīng)商購(gòu)買招標(biāo)文件
■ 羅婭
公告內(nèi)容
財(cái)政部近日發(fā)布了第四百八十六號(hào)政府采購(gòu)信息公告。所涉案例基本情況為：某學(xué)校校園網(wǎng)絡(luò)建設(shè)工程項(xiàng)目，招標(biāo)公告要求供應(yīng)商具有軟件能力成熟度集成模型4級(jí)（CMMI4級(jí)）及以上證書。供應(yīng)商認(rèn)為該證書是對(duì)生產(chǎn)研發(fā)軟件廠商的要求，與本項(xiàng)目硬件采購(gòu)無(wú)關(guān)，遂提起投訴。
經(jīng)審查，財(cái)政部認(rèn)為該項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)建設(shè)內(nèi)容涉及軟件方面的能力要求，要求供應(yīng)商具備CMMI4級(jí)證書無(wú)可非議，投訴事項(xiàng)缺乏事實(shí)依據(jù)。但是，財(cái)政部在投訴處理過程中發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)目招標(biāo)公告要求供應(yīng)商購(gòu)買招標(biāo)文件時(shí)需具有該證書，屬于《政府采購(gòu)法》第七十一條第（三）項(xiàng)“以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”的情形。依據(jù)《政府采購(gòu)法》第三十六條第一款第（二）項(xiàng)的規(guī)定，財(cái)政部責(zé)令采購(gòu)人廢標(biāo)，并就相關(guān)問題限期改正。
無(wú)獨(dú)有偶。類似情況在財(cái)政部第四百八十三號(hào)政府采購(gòu)信息公告中也出現(xiàn)過。該項(xiàng)目系自動(dòng)噴淋消毒系統(tǒng)公開招標(biāo)項(xiàng)目，代理機(jī)構(gòu)要求投標(biāo)人提供近兩年的相關(guān)業(yè)績(jī)證明，并拒絕向投訴供應(yīng)商出售標(biāo)書，涉嫌通過“投標(biāo)人的資格”限制和排斥潛在投標(biāo)人，引發(fā)了投訴。財(cái)政部對(duì)此問題的處理決定為：本項(xiàng)目為公開招標(biāo)項(xiàng)目，原則上所有潛在供應(yīng)商都有權(quán)購(gòu)買招標(biāo)文件。代理機(jī)構(gòu)對(duì)領(lǐng)取招標(biāo)文件的潛在供應(yīng)商進(jìn)行資格限定，屬于以不合理的要求限制或排斥潛在投標(biāo)人。根據(jù)《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部第20號(hào)令）第十七條第（三）項(xiàng)規(guī)定，投訴事項(xiàng)成立。根據(jù)《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第18號(hào)令）第六十八條第（四）項(xiàng)的規(guī)定，責(zé)令代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行整改，并在有關(guān)期限內(nèi)向財(cái)政部提交整改報(bào)告。
分析與啟發(fā)
實(shí)踐中，代理機(jī)構(gòu)為什么先審查供應(yīng)商資格，后發(fā)售標(biāo)書？他們的目的很簡(jiǎn)單，就是希望充分了解潛在供應(yīng)商的數(shù)量，便于籌備開評(píng)標(biāo)工作。比如，是否有三家以上的供應(yīng)商參與投標(biāo)？如投標(biāo)人不足三家，根據(jù)《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第87號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱87號(hào)令）的要求，不得開標(biāo)。而如果參加投標(biāo)的供應(yīng)商數(shù)量較多，代理機(jī)構(gòu)組織開評(píng)標(biāo)的工作任務(wù)可能大大加重。出于便于籌備開評(píng)標(biāo)工作、提高效率、降低成本的目的，實(shí)踐中，還有些地區(qū)要求供應(yīng)商填寫投標(biāo)確認(rèn)函，確認(rèn)參與項(xiàng)目投標(biāo)。
87號(hào)令頒布實(shí)施以后，資格審查工作“回歸本源”，交由采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行。部分代理機(jī)構(gòu)認(rèn)為，在發(fā)售招標(biāo)文件時(shí)先進(jìn)行審查，似乎完全名正言順。此外，不把招標(biāo)文件發(fā)售給不符合資格要求的供應(yīng)商，還幫助這些供應(yīng)商減少了不必要的投標(biāo)成本。然而，代理機(jī)構(gòu)在供應(yīng)商報(bào)名登記、購(gòu)買標(biāo)書時(shí)審查其資格，并不等同于供應(yīng)商的資格審查，這種做法是錯(cuò)誤的。
首先，按照政府采購(gòu)法律法規(guī)，資格審查有著嚴(yán)格的法定程序，要發(fā)布公告、接受投標(biāo)人的申請(qǐng)并進(jìn)行審查，審查結(jié)束后，還應(yīng)告知投標(biāo)人是否通過了資格審查。而供應(yīng)商的報(bào)名登記環(huán)節(jié)顯然不是資格審查環(huán)節(jié)。根據(jù)87號(hào)令第四十四條的規(guī)定，資格審查時(shí)間為“項(xiàng)目開標(biāo)結(jié)束后”，不能提前至購(gòu)買招標(biāo)文件前。
其次，《招標(biāo)投標(biāo)法》第十條規(guī)定，“公開招標(biāo)，是指招標(biāo)人以招標(biāo)公告的方式邀請(qǐng)不特定的法人或者其他組織投標(biāo)”。87號(hào)令第三條也明確，“公開招標(biāo)，是指采購(gòu)人依法以招標(biāo)公告的方式邀請(qǐng)非特定的供應(yīng)商參加投標(biāo)的采購(gòu)方式”。既然是“非特定的”，就不應(yīng)對(duì)供應(yīng)商獲得招標(biāo)文件進(jìn)行限制。供應(yīng)商只有知悉了招標(biāo)文件資質(zhì)、商務(wù)、技術(shù)等各項(xiàng)要求后，才能結(jié)合自身情況，做出是否參與投標(biāo)的決策。是否購(gòu)買招標(biāo)文件、購(gòu)買招標(biāo)文件后是否投標(biāo)，都由供應(yīng)商自主決定。
再次，根據(jù)《合同法》規(guī)定，招標(biāo)公告的法律性質(zhì)為要約邀請(qǐng)，是不向特定人發(fā)出的、吸引投標(biāo)人投標(biāo)的意思表示。招標(biāo)采購(gòu)制度正是采用這種特殊的合同締約方式，旨在用最接近公平、合理的價(jià)格達(dá)成最符合需求的交易。如果在要約邀請(qǐng)階段就有意地控制、選擇潛在投標(biāo)人，將大大限制招標(biāo)采購(gòu)制度公開、擇優(yōu)作用的發(fā)揮。
最后，在發(fā)售招標(biāo)文件前審查供應(yīng)商的資格，看似減少了資格不合格供應(yīng)商購(gòu)買招標(biāo)文件的成本，實(shí)則剝奪了供應(yīng)商質(zhì)疑的權(quán)利，也增加了采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)自身的風(fēng)險(xiǎn)。
綜上，采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)不應(yīng)限制供應(yīng)商購(gòu)買招標(biāo)文件。不少采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)對(duì)不能提前掌握投標(biāo)供應(yīng)商的數(shù)量而心懷忐忑，但是，公開招標(biāo)必然面對(duì)種種不確定性。只要采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)完善內(nèi)控機(jī)制、細(xì)化組織程序、嚴(yán)格采購(gòu)流程，同時(shí)注重項(xiàng)目合同簽訂后的履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)，讓項(xiàng)目經(jīng)得起質(zhì)疑，經(jīng)得起考驗(yàn)，就會(huì)越來(lái)越貼近政府采購(gòu)物有所值的價(jià)值目標(biāo)。
87號(hào)令把資格審查從評(píng)標(biāo)委員會(huì)的職責(zé)中獨(dú)立出來(lái)，交由采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。按照87號(hào)令的規(guī)定，投標(biāo)人不足3家的，不得開標(biāo)；合格投標(biāo)人不足3家的，也不得評(píng)標(biāo)。筆者建議，能否考慮將開標(biāo)、資格審查與評(píng)標(biāo)分離，即在采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)完成資格審查，確定投標(biāo)人數(shù)量合格、項(xiàng)目進(jìn)入評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)審階段后，再根據(jù)采購(gòu)需求、供應(yīng)商數(shù)量等具體情況隨機(jī)抽取評(píng)審專家進(jìn)行評(píng)審。當(dāng)然，此做法還需結(jié)合各地的評(píng)審專家抽取、使用制度。
（作者單位：天津市政府采購(gòu)中心）
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